Disabilità

Nell’ordinamento giuridico italiano – diritti fondamentali, procedure e certificazioni

Il termine “disabilità” nel linguaggio comune e nel dibattito pubblico in Italia viene spesso adoperato indistintamente per concetti che sono, soprattutto da un punto di vista giuridico e amministrativo, profondamente distinti. Questo breve articolo è un tentativo di fare chiarezza sui trascorsi storici, sull’assetto attuale e sulle prospettive future riguardo ai diritti del cittadino con disabilità e gli iter burocratici che questi deve affrontare.

Storia

La storiografia moderna, supportata dai Disability Studies, concettualizza una progressione (non lineare) attraverso diversi “paradigmi”: il “modello morale”, il “modello medico” e, infine, il “modello sociale”.

Modello morale

Anche detto “religioso”, è tipico delle società dell’età antica e del medioevo. Qui la disabilità è interpretata attraverso lenti utilitaristiche o superstiziose. Dopo l’avvento del cristianesimo, si diffonde in Europa l’idea che la disabilità dovesse essere intesa come una prova di fede o come una “croce” che il fedele e la sua famiglia dovevano portare al fine di raggiungere la salvezza dell’anima. Nascono i primi istituti di assistenza: gli xenodochi, i lazzaretti[1] e gli ospitali nei monasteri. Luoghi dove la persona con disabilità poteva sì trovare rifugio ed accoglienza, ma al prezzo della segregazione e costretto a dipendere a tempo indeterminato dalla carità; difatti, non c’era alcuna forma (né tentativo) di integrazione sociale, nessuna idea di riabilitazione. Assistenza e custodia erano sovrapposte totalmente.

Modello medico

Con l’avvento dell’illuminismo si assiste ad un cambio di paradigma verso il razionalismo, e progressivamente il modello morale lascia spazio al cosiddetto “modello medico”. Con la rivoluzione industriale cambia la concezione del corpo umano: deve adattarsi ai ritmi della macchina. Chi non teneva il passo veniva espulso dal ciclo produttivo e conseguentemente ai margini della società. Le macchine diventano una fonte inesauribile di menomazioni, amputazioni, schiacciamenti. Nel mondo operaio nascono le Società di Mutuo Soccorso: gli operai versavano una quota del proprio salario in una cassa comune finalizzata a provvedere ai casi di infortunio o malattia; da queste esperienze nasce nel 1898 la prima legge italiana sull’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro, la Legge 80/1898, antesignana dell’INAIL. L’invalidità da “colpa”, da fatto privato, diviene rischio professionale che dà diritto ad un risarcimento.

Modello sociale

Si fa strada nella seconda metà del Novecento a partire dalle riflessioni accademiche anglosassoni un nuovo modello: quello sociale. Fondato sul principio per cui non sia la menomazione a causare l’esclusione ma l’organizzazione stessa della società a disabilitare le persone, rende la disabilità non più una questione privata, ma una questione di diritti civili e di giustizia sociale.

Negli anni ’70 avvengono i cambiamenti più importanti dal punto di vista normativo:

• Legge 118/1971: Istituì per la prima volta un sistema organico di provvidenze economiche per gli invalidi civili (pensione, assegno mensile), slegando l’assistenza dalla discrezionalità delle prefetture;
• Legge 517/1977 (Inclusione Scolastica): L’Italia, unica al mondo, abolì le classi differenziali e le scuole speciali;
• Legge 180/1978 (Legge Basaglia): Dispose la chiusura progressiva dei manicomi e pose fine all’era della custodia istituzionale come sistema.

In seguito, la Legge 5 febbraio 1992, n. 104 diventa il riferimento principale della normativa relativa alla disabilità. Il suo obiettivo non era più solo l’assistenza, ma “la piena integrazione sociale”, spostando l’attenzione sulla famiglia come nucleo fondamentale di assistenza, fornendo anche strumenti di conciliazione vita-lavoro.  Con la Legge 68/1999 viene introdotto il concetto di collocamento mirato, superando la legge sul collocamento obbligatorio che imponeva l’assunzione numerica, spesso problematica. L’obiettivo è far combaciare le capacità della persona, valutate da comitati tecnici, con le esigenze aziendali.

L’evoluzione più recente del modello sociale è sancita dalla Convenzione ONU del 2006, integrandone i principi nel modello dei diritti umani e nel sistema ICF (Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute), che guarda al funzionamento delle persone nel suo ambiente. L’ICF ha un approccio bio-psico-sociale: la disabilità non è una caratteristica fissa della persona, ma piuttosto una condizione emergente qualora una persona con una certa salute incontri un ambiente ostile. La classificazione si basa su 4 componenti fondamentali:

1. Funzioni e strutture corporee: la parte fisiologica ed anatomica;
2. Attività: l’esecuzione di un compito;
3. Partecipazione: il coinvolgimento nelle situazioni di vita;
4. Fattori ambientali: si valuta se l’ambiente crea barriere o offre facilitazioni.

Il sistema attuale

Prima di addentrarsi nell’iter, è cruciale distinguere le tre qualifiche fondamentali, spesso confuse nel linguaggio comune ma giuridicamente distinte:

1. Invalidità Civile: è la valutazione della menomazione psico-fisica. Per i cittadini in età lavorativa (18-67 anni), si misura la riduzione della capacità lavorativa generica. Per i minori e gli ultra-sessantasettenni, si valuta la “incapacità di svolgere i compiti e le funzioni proprie dell’età”. Il riconoscimento dà diritto a prestazioni economiche (pensioni, assegni) al superamento di determinate percentuali (74% o 100%).
2. Handicap (Legge 104/1992): valuta lo svantaggio sociale e l’emarginazione derivanti dalla disabilità. Non si misura in percentuale, ma in gravità (comma 1: handicap non grave; comma 3: handicap grave). È la chiave d’accesso ai permessi lavorativi retribuiti, alle agevolazioni fiscali (IVA agevolata auto) e alla priorità nella scelta della sede di lavoro.
3. Disabilità ai fini lavorativi (Legge 68/1999): valuta le “capacità lavorative residue” per l’iscrizione alle liste del Collocamento Mirato. È un accertamento specifico che mira a individuare quale lavoro la persona può fare, non quello che non può fare.

L’iter di riconoscimento dell’Invalidità civile, normata dalla Legge 104, prevede le seguenti fasi:

1. Certificato Medico: Il medico curante invia il certificato (modello C o SS3). Viene rilasciato un codice univoco.
2. Domanda Amministrativa: Entro 90 giorni, il cittadino (tramite SPID o Patronato) deve abbinare il codice del certificato alla domanda di accertamento sul portale INPS.
3. Visita AUSL: La visita è effettuata da una commissione integrata AUSL/INPS. Il verbale AUSL deve poi essere validato dall’INPS centrale, un passaggio che spesso allunga i tempi di mesi.
4. Verbale Definitivo: Solo dopo la validazione INPS, il verbale diventa esecutivo per le prestazioni economiche.

L’INAIL copre invece esclusivamente gli eventi lesivi connessi al lavoro; le due tutele sono parallele e in alcuni casi cumulabili, ma seguono regole e procedure completamente diverse.

L’iter procedurale INAIL è così sintetizzabile:

1. Denuncia e primo certificato: In caso di infortunio, il lavoratore deve informare immediatamente il datore di lavoro. Il medico (Pronto Soccorso o medico competente) invia il primo certificato telematico all’INAIL. Il datore di lavoro deve inoltrare la denuncia entro 2 giorni (infortunio) o 5 giorni (malattia professionale) dalla ricezione dei riferimenti del certificato;
2. L’Inabilità Temporanea Assoluta (ITA): Durante il periodo di assenza dal lavoro, l’INAIL eroga un’indennità giornaliera (60% della retribuzione media giornaliera per i primi 90 giorni, 75% successivamente). Questa somma sostituisce lo stipendio ed è tassata IRPEF.
3. La guarigione clinica e la valutazione dei postumi: Al termine del periodo di malattia, l’INAIL convoca il lavoratore per valutare se residuano danni permanenti. Qui si applicano le Tabelle del Danno Biologico (D.M. 12 luglio 2000), aggiornate con gli incrementi annuali.

L’INAIL non eroga contributi per qualsiasi tipo di danno; segue un sistema a scaglioni basato sulla percentuale di danno biologico.

I recenti sviluppi

Il sistema è destinato a cambiare radicalmente. L’Italia sta attuando la Legge Delega 227/2021 attraverso il Decreto Legislativo n. 62 del 3 maggio 2024, che rappresenta la più grande riforma del settore degli ultimi 50 anni. Le percentuali verranno gradualmente abbandonate, introducendo la “condizione di disabilità” e le “necessità di sostegno” secondo una scala qualitativa (lieve, medio, elevato o molto elevato).

Il nuovo iter si articolerà come segue:

1. Certificato Medico Introduttivo: compilato dal Medico di Medicina Generale (o dal Pediatra), include non solo le patologie (codificate ICD-9/ICD-10) ma fornisce anche un quadro anamnestico completo atto ad orientare la successiva valutazione. Il certificato viene inoltrato automaticamente all’INPS.
2. Valutazione di base: composta da due medici INPS e da un professionista sanitario in rappresentanza delle associazioni di categoria, accerta il contenuto del certificato integrando i domini della classificazione ICF.
3. Valutazione multidimensionale: ottenuto il riconoscimento, su istanza di parte della persona con disabilità viene attivata l’Unità di Valutazione Multidimensionale che si occuperà della redazione del Progetto di Vita.

Considerata la complessità della riforma, l’applicazione sarà graduale; al momento il certificato medico introduttivo e le nuove Unità di Valutazione Multidimensionale sono attivi in 9 province pilota: Brescia, Catanzaro, Firenze, Forlì-Cesena, Frosinone, Perugia, Salerno, Sassari e Trieste. A partire dal 1° marzo 2026, la sperimentazione del nuovo sistema previsto dal decreto legislativo n. 62 del 2024 – che semplifica il sistema di accertamento dell’invalidità civile e introduce la nuova valutazione multidimensionale per l’elaborazione del Progetto di vita – sarà estesa a ulteriori 40 province, con l’obiettivo di estendere la sua applicazione a tutto il Paese a partire dal 2027.

[1] Lo Xenodochio era un luogo pensato inizialmente per dare rifugio ai pellegrini; la maggior parte di essi venne fondata intorno al IV e il VI secolo, soprattutto a Roma e nelle mete di pellegrinaggio nell’Impero Romano d’Oriente. Diventano, nella prassi, luoghi dove veniva dato rifugio anche a poveri ed ammalati. Il termine “lazzaretto” è molto più recente, ed è, come facile intuire, ispirato alla figura biblica di Lazzaro, protettore dei lebbrosi. I lazzaretti erano destinati al ricovero ed alla messa in quarantena dei malati infetti o di persone provenienti da zone contagiate; si diffusero tra i secoli XIV e XVII.

di Gennaro Evangelista – Federsanità ANCI Toscana

[foto di Andrea Piacquadio su Pexels]